满意度调查问卷海域使用权与土地使用权重叠原因及对策-中国土地

海域使用权与土地使用权重叠原因及对策-中国土地
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近期,国务院海洋督察组对各省进行督察时发现,一些地方存在海岸线靠海一侧范围内发放土地证的情形,导致海域使用权和土地使用权重叠,由此引发了业界对国土资源部门与海洋部门关于海陆分界定义不一问题的关注。目前,这两个部门对海陆分界定义的依据有所不同,所以海域使用权和土地使用权重叠引起的纠纷近年来时有发生,并由此引发行政复议和行政诉讼。呆宝静
“海陆之争”产生的原因
沿海省份普遍存在的海域使用权与土地使用权重叠情况,究其原因,主要有三点:
历史原因。海洋部门所赋予的海域使用权主要依据2002年开始施行的《海域使用管理法》。这是我国首次将海岸线引入法律层面,并作为陆地和海域的分界线男颜之瘾。但直到2005年国家海洋局才开始部署开展海域岸线修测。
而国土部门行使土地使用权所依据的《土地管理法》早在1987年就已实施,该法对于海岸线并没有具体规定,在海岸线修测前的十几年间,国土部门已经对部分沿海土地进行了确权颁证,这些土地后又被海洋部门重复颁发了海域使用权证。就此形成诸多历史遗留问题,给土地的合理使用带来了种种隐患。
部门协调不够,信息共享少。不同于中央将国家海洋局作为国土资源部管理的组织架构奕詝怎么读,省以下政府机构基本都对海洋渔业部门与国土资源部门采取分设管理方式。虽然沿海省份都发布了海岸线修测成果书袋网,但公开的数据只有全省沿海市、县大陆及乡级以上海岛岸线最新长度数据残清1864。海洋部门以涉密为由,一直未向国土资源部门提供海岸线走向、坐标等具体数据。
标准不统一,法律有冲突。海洋部门确定的海陆分界线所依据的是三大国家标准,即《1∶5000、1∶10000 地形图图式》(GB/T5791-93)、《1∶500、1∶1000、1∶2000地形图图式》(GB/T7929-1995)、《中国海图图式》(GB12319-1998)均规定,海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线,一般可根据当地的海蚀阶地、海滩堆积物或海滨植物确定。
而国土部门所依据的《第二次全国土地调查技术规程》规定,陆地与海洋的界线采用国家确定的界线,以海军司令部航海保证部(以下简称航保部)提供的海图上最新零米等深线资料作为大陆与海洋的分界线金鹰英雄传。实际上,多年大潮平均高潮位时海陆分界线与最新零米等深线,可能差距不少。



海岸线划定存在的问题
地理意义上的海岸线具有较强的不稳定性。海岸线具有位置、形态、特征、演化等集合属性杀驼破瓮,其痕迹线的实地判别主要根据海岸土壤、植物的颜色、湿度、硬度以及流木、水草、贝壳等冲积物来确定,不同的人对海岸线实地痕迹的判断会产生差异。而且李兰妮,海岸线位置主要由潮汐作用决定,所测得的海岸线只能是近似于平均大潮高潮面与岸滩相交的线。沿海人类的海洋开发利用活动以及一些海洋现象都会导致海岸形态和岸线位置变化。
海岸线划定存在法律瑕疵。按照《海域使用管理法》规定,领海基线向陆地一侧到海岸线属于海域,归国家所有。而由于海岸线修测是国家海洋局单方布置并开展的,修测单位并未全部实地测量。从这个意义上说,海岸线划定虽然是技术性手段确定了海域与土地行政管理的界线,但已经构成对已确权登记的土地权利的征收。依照《立法法》的规定,对非国有财产的征收只能制定法律。仅仅根据土地位于海岸线靠海一侧就认为是国家所有并作为海域管理是站不住脚的。
海岸线的划定标准没有法律明确。目前,相关法律并未对海岸线进行定义,现有国家层面的定义都是国家标准。鉴于海岸线划定涉及对非国有财产的征收弑天剑仙,不应认为地方性法规可以作为海岸线划定标准,剥夺相对人已确权发证的集体土地及国有土地用地使用权。
对策与建议
实地测量的海岸,根据质地一般分为淤泥质(也就是一般意义上的滩涂)、沙质、砾质、基岩、生物等类别。福建、浙江等沿海大部分是滩涂。在无滩陡岸地带,平均大潮高潮线与零米等深线一致,但在起伏不大的丘陵地区,变化可达几百米,而在平原地区风流小医仙,则可相差几公里甚至几十公里。
潮间带滩涂归属于海域还是土地,会产生不同的法律效果。如果属于海域,其法律效果是:所有权属于国家,相对人仅可拥有使用权;使用权的设立、移转、消灭等,须在海洋部门审批;行政管理由海洋部门负责,并按海洋管理区划予以管制。如果滩涂属于土地美人诛心,满意度调查问卷其法律效果是:既可国家所有,也可集体所有;确权、登记发证,均在国土部门;行政管理由国土资源部门负责,并依法进行用途管制。
2002年国土资源部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》认为,“海岸线”是土地和海域的分界线。并向国务院法制办请示滩涂是在海岸线以内还是以外。但国务院法制办的复函认为,“海岸线”的划定,属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局,建议国土资源部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案,必要时报国务院批准后实施海棠妃。鉴于国土资源部与国家海洋局至今未对海岸线联合划定,笔者对此有以下建议:
国土资源部与国家海洋局联合开展海岸线的重新划定,并与第三次全国土地调查的底图相衔接。目前距离国家海洋局专项修测海岸线已有10余年,自然及人工岸线都发生了较大的变化,需要对海岸线向海一侧已确权发证的土地进行排查和排除。本次调查应重点解决航保部海图与国家海洋局海岸线之间的冲突,并应承认已经登记发证的土地权利人的权利,不得因划分海岸线直接产生征收土地的效力。该划定可在国务院主持下进行,并建立定期更新机制范世琦身高。
在两部门联合开展海岸线的重新划定前,建议按照“尊重历史、面对现实、互利互让”的原则,对海域使用权与土地权属之间的纠纷进行调处。建议调处过程中不应纠结于海岸线的划定与海域的认定,而应从双方权利人的权利先后及合法性着眼。对于2008年前已经确权登记发证的土地与海域使用权重叠的独尊品香录,应承认土地权利人的权利在先,撤销海域使用权证或采用开天窗的方式扣除土地证的范围。
原文敬请阅读《中国土地》2018年第2期
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